Vorlage - 4593/15

Betreff: Pilot-Gesamtabschluss der Stadt Salzgitter
Status:öffentlichVorlage-Art:Mitteilungsvorlage
Federführend:20 - Fachdienst Haushalt und Finanzen   
Beratungsfolge:
Wirtschafts-und Steuerungsausschuss Information
02.02.2010 
30. Öffentliche/nichtöffentliche Sitzung des Wirtschafts-und Steuerungsausschusses Kenntnisnahme bzw.Beschlussvorbereitung   
Finanzausschuss Information
18.02.2010 
53. Öffentliche/nichtöffentliche Sitzung des Finanzausschusses Kenntnisnahme bzw.Beschlussvorbereitung   
Verwaltungsausschuss Information
Rat der Stadt Salzgitter Information
24.02.2010 
35. Nichtöffentliche/öffentliche Sitzung des Rates der Stadt Salzgitter Kenntnisnahme bzw.Beschlussvorbereitung   

Sachverhalt
Anlage/n

Mitteilung:

 

1. Einleitung

Der konsolidierte Gesamtabschluss (kommunaler Gesamtabschluss, Konzernabschluss) gehört zu den zentralen Reformelementen der Haushaltreform zum 01.01.2006. Der Gesamtabschluss entspricht dem Konzernabschluss in der Privatwirtschaft. Die Gemeinden haben in der Vergangenheit viele Aufgaben u.a. in Eigenbetriebe, Eigengesellschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts ausgegliedert. Durch die Ausgliederung von Verwaltungsaufgaben aus der Kernverwaltung haben öffentliche Beteiligungen zunehmend an Bedeutung gewonnen. Ziel des konsolidierten Gesamtabschlusses ist die bilanzielle Darstellung der Gemeinde zusammen mit ihren ausgegliederten Bereichen. Zu den einzubeziehenden Einrichtungen und Betrieben in Salzgitter zählen Eigenbetriebe und Eigengesellschaften, auf die die Stadt Salzgitter einen beherrschenden Einfluss hat (§ 100 Abs. 4 NGO).

Durch die Betrachtung der Gemeinde als einheitliches „Unternehmen“ (wirtschaftliche Einheit), vergleichbar mit einem Konzern, soll eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, Finanz- und Ertragssituation der Kommune abgebildet werden. Der konsolidierte Gesamtabschluss dient somit der Informationsfunktion für den Rat, die Verwaltung, die Bürger und die Öffentlichkeit. Desweiteren soll er zur Verbesserung der Steuerung von Kernverwaltung und Beteiligungen beitragen.

Das Verfahren zum Erstellen des konsolidierten Gesamtabschlusses wird als Konsolidierung bezeichnet. Als Konsolidierung beschreibt der § 59 Nr. 29 GemHKVO die Zusammenfassung der Jahresabschlüsse der Gemeinde und der in § 100 Abs. 4 NGO genannten Aufgabenträger zu einem konsolidierten Gesamtabschluss. Gemeint ist hierbei nicht die reine Addition der Bilanzwerte der Gemeinde mit denen der ausgegliederten Bereiche, sondern eine Aufrechnung.

Beispielsweise sind Forderungen der Gemeinde gegenüber einem Eigenbetrieb, der sie als Verbindlichkeiten bilanziert, zu neutralisieren. Der Gesamtabschluss ist gem. § 100 Abs. 6 NGO nach den Regeln des Jahresabschlusses aufzustellen und ist durch einen Konsolidierungsbericht zu erläutern. Der konsolidierte Gesamtabschluss ist deshalb zusätzlich zum doppischen Jahresabschluss der Kernverwaltung zu erstellen.
 

 

 

 

 

 

 

 

 

Der Konsolidierungsbericht umfasst:

?         Gesamtüberblick mit Darstellung der wirtschaftlichen und finanziellen Gesamtlage der Gemeinde,

?         Mindestangaben, die für den Beteiligungsbericht nach § 116a NGO vorgeschrieben sind,

?         Erläuterungen des konsolidierten Gesamtabschlusses,

?         Ausblick auf die künftige Entwicklung der Gemeinde,

?         Angaben über Vorgänge von besonderer Bedeutung, die nach dem Schluss der Konsolidierungsperiode eingetreten sind,

?         Angaben über die erwartete Entwicklung wesentlicher Rahmenbedingungen,

?         finanzielle und wirtschaftliche Perspektiven und Risiken.

 

1. Rechtliche Grundlagen

Die niedersächsischen Kommunen werden gemäß § 100 Abs. 4 NGO verpflichtet, einen kommunalen "Konzernabschluss" - den sog. konsolidierten Gesamtabschluss - spätestens zum 31. Dezember 2012 aufzustellen. Darin sind der Jahres­abschluss der Stadt sowie die Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe, Eigengesellschaften und anderer kommunaler Beteiligungen im Rahmen der "Konzernkonsolidierung" zusammenzufassen. Ziel dieser konsolidierten Gesamtdarstellung aller einbezogenen Abschlüsse ist der Gesamtüberblick über alle Vermögensgegenstände und Schulden, Aufwendungen und Erträge des "Konzerns Stadt Salzgitter". Für den konsolidierten Gesamtabschluss gelten die Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts.

r die Haushaltsjahre bis 2011 ist es den niedersächsischen Kommunen gemäß Artikel 6 Abs. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Gemeindehaushaltsrechts und zur Änderung gemeindewirtschaftlicher Vorschriften freigestellt, einen konsolidierten Gesamtabschluss nach NGO aufzustellen. Wie bereits im Zuge der Umstellung auf das Neue Kommunale Rechnungswesen (bzw. kommunale Doppik) wird die Stadt Salzgitter eine Vorreiterrolle einnehmen, indem sie auf den Stichtag 31. Dezember 2008 einen Pilot-Gesamtabschluss und nachfolgend auf den Stichtag 31. Dezember 2009 den ersten nach NGO verbindlichen, zu prüfenden und vom Rat der Stadt festzustellenden Gesamtabschluss aufstellt. Mit den hier vorgestellten Pilotierungsergebnissen hat die Stadt bereits die parallelen Aktivitäten der Arbeitsgemeinschaft Gesamtabschluss beim niedersächsischen Innenministerium mit geprägt und die Belange der großen Städte angemessen vertreten.

 

2. Projekt Gesamtabschluss

Zur Aufstellung des Pilot-Gesamtabschlusses hat die Stadt ein Projekt aufgesetzt, in dem Ansprechpartner aus Kämmerei, Beteiligungsmanagement und ausgewählten Konzernunternehmen zusammengewirkt haben. Für die fachliche Unterstützung war die Wirtschaftsprüfungs- und -beratungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers im Vorfeld ausgewählt worden. Außerdem betreut Prof. Lasar von der Fachhochschule Osnabrück ein Teilprojekt zu den Steuerungseffekten aus dem städtischen Gesamtabschluss, das auf Grundlage der Pilotierung in der nahen Zukunft seine Ergebnisse vorlegen wird.

3. Konsolidierungskreis

In den konsolidierten Gesamtabschluss werden die Eigenbetriebe, Eigengesellschaften etc. (im Folgenden kurz: Betriebe) abngig vom Grad des Einflusses seitens der Stadt als Gesellschafterin ein­bezogen. Die Betriebe, an denen die Stadt mehr als die Hälfte der Stimmrechte hält, stehen unter sog. beherrschendem Einfluss und werden voll konsolidiert. Hierbei werden alle Aktiva und Passiva, Aufwendungen und Erträge aus den Jahresabschlüssen dieser Betriebe mit dem Jahresabschluss der Stadt zusammengeführt. Dabei sind neben den direkten "Töchtern" der Stadt auch die nachfolgenden mittelbaren Beteiligungen zu berücksichtigen.

 

Unter die Vollkonsolidierung fielen

I.                    Eigenbetriebe:
1. Eigenbetrieb Grundstücksentwicklung
2. Eigenbetrieb Gebäudemanagement, Einkauf und Logistik
3. Städtischer Regiebetrieb Salzgitter

II.                  Eigengesellschaften
1. Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft mbH Salzgitter
2. Thermalsolbad Salzgitter GmbH
3. Wirtschafts- und Innovationsförderung Salzgitter GmbH

III.                Mehrheitsbeteiligungen: Wohnungsbaugesellschft mbH Salzgitter

IV.               Indirekte Beteiligungen:
1. WBV Wohnbau Betreuungs & Verwaltungs GmbH Salzgitter
2. Abwasserentsorgung GmbH

Außerdem sind die Betriebe, an denen die Stadt mehr als ein Fünftel der Stimmrechte hält, als assoziierte Unternehmen unter sog. maßgeblichem Einfluss seitens der Stadt nach dem anteiligen Eigenkapital (sog. "Equitymethode") einzubeziehen. Hierbei wird nur der Beteiligungsbuchwert bei der Stadt gegen das Eigenkapital des Betriebes unter Berücksichtigung von stillen Reserven und Lasten gestellt. Mit dieser Methode einbezogen wurden die

1.      Wasser- und Energieversorgungs GmbH

2.      Kraftverkehrsgesellschaft mbH

Die mittels Vollkonsolidierung oder "Equitymethode" einbezogenen Betriebe bilden den sog. Konsolidierungskreis.

 

Nicht jeder Betrieb der Stadt ist zwingend in den konsolidierten Gesamtabschluss einzubeziehen. Zum einen bleiben alle nachgeordneten Unternehmen der WEVG und KVG („Equitymethode“) außen vor. Zum anderen nnen Betriebe bei der Konsolidierung unberücksichtigt bleiben (Wahlrecht zur Nichteinbeziehung gemäß § 100 Abs. 4 NGO), wenn sie (für ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde) von untergeordneter Bedeutung sind. Nach eingehender Prüfung wurde dieses Wahlrecht für die Sport und Freizeit GmbH in Anspruch genommen.

 

4. Aufbereitung der Rechnungen

Die nach Handels- bzw. Eigenbetriebsrecht aufgestellten Jahresabschlüsse der Betriebe wurden zu­chst hinsichtlich der Bilanzierungs- und Bewertungsvorschriften vereinheitlicht. Dabei wurde auch die Existenz von stillen Reserven und Lasten überprüft. Erst nach den Anpassungen waren die Jahresabschlüsse der Betriebe für die Zwecke des konsolidierten Gesamtabschlusses verwendbar. Gemeinsam mit dem Jahresabschluss der Stadt selbst wurden die Bilanzen sowie Gewinn- und Verlustrechnungen zur Summenbilanz und Summenergebnisrechnung zusammengeführt. Hieraus resultierten eine kumulierte Bilanzsumme von rund 1,3 Mrd. Euro, ordentliche Aufwendungen von rund 405 Mio. Euro und ordentliche Erträge von rund 445 Mio. Euro (vgl. ergänzend die Vergleichszahlen in den nachfolgenden Übersichtstabellen).

 

Die Summendarstellung bildet allerdings noch nicht den "Konzern Stadt Salzgitter" ab, da sie durch „konzerninternen“ Kapital- und Leistungsbeziehungen aufgebläht ist. Die internen Kapital- und Leistungsbeziehungen werden auf dem Wege der Konsolidierung eliminiert. Es verbleiben dann ausschließlich diejenigen Bilanzpositionen, Erträge und Aufwendungen, die gegenüber "konzernexternen" Einheiten bestehen.

 

5. Kapitalkonsolidierung

Zunächst wird bei der Kapitalkonsolidierung der Beteiligungsbuchwert des jeweiligen Betriebes bei der Stadt gegen deren bilanzielles Eigenkapital gestellt. Im Regelfall ergeben sich dabei Unterschiedsbeträge, weil zwischen der erstmaligen Bilanzierung der Betriebe und dem Stichtag des Pilot-Gesamtabschlusses beispielsweise Jahresüberschüsse aufgelaufen sind. Der Betrag des Beteiligungsbuchwerts wird dann gegen das Eigenkapital des Betriebes ergebnisneutral gekürzt und der sich ergebende Unterschiedsbetrag im Eigenkapital (passiver Unterschiedsbetrag aus der Kapitalkonsolidierung) gezeigt.

Durch die Kapitalkonsolidierung verminderte sich die Bilanzsumme um rund 200 Mio. Euro (alleine rund 93,5 Mio. Euro für den Eigenbetrieb Gebäude, Einkauf und Logistik).

 

6. Schuldenkonsolidierung

In den Abschlüssen der Kernverwaltung und der Eigenbetriebe sind verschiedene gegenseitige Kreditbeziehungen bilanziert. Diese Kredite stellen auf der einen Seite Forderungen und auf der anderen Seite Verbindlichkeiten dar. Da es sich auch hier um Geschäftsbeziehungen innerhalb des „Konzerns Stadt“ handelt, sind die entsprechenden Beträge sowohl bei Aktiva als auch Passiva heraus zu konsolidieren.

Hierbei wurden sowohl direkte Beziehungen (z. B. Ausleihungen der Stadt an ihre Eigenbetriebe) als auch indirekte Beziehungen (z. B. Ausleihung der Stadt an Wohnbau) berücksichtigt. In diesem Zusammenhang wurden zwei Besonderheiten der Konsolidierung bei Kommunen deutlich: Zum einen wird wegen der rechtlichen Unselbstständigkeit der Eigenbetriebe bei den Betrieben nicht zwingend in "Stadt" und "städtische Eigenbetriebe" diffe­renziert (wodurch eine Forderung gegen die Stadt durchaus teilweise gegen einen Eigenbetrieb bestehen kann) und zum anderen die Leistungsabrechnung seitens der Stadt stark fachdienstbezogen orga­nisiert (wodurch die Abstimmung mit den Betrieben erschwert wurde). Schlussendlich konnten Teile der Leistungsbeziehungen nicht exakt aufeinander abgestimmt werden. Deshalb wurde für den Pilot­Gesamtabschluss teilweise vereinfachend auf die Forderung bzw. Verbindlichkeit eines Leistungspartners abgestellt. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse waren Ziel der Pilotierung. Die not­wendigerweise entstehenden Unschärfen sind für den Gesamtabschluss insgesamt nicht wesentlich und für Zwecke der Pilotierung tolerierbar. Gleiches gilt für die vereinbarte Aufgriffsgrenze von rund 250.000 Euro, unterhalb derer aufgrund untergeordneter Bedeutung für den Gesamtabschluss auf eine Eliminierung durch Schuldenkonsolidierung verzichtet wurde. Für den ersten Gesamtabschluss der Stadt wurden buchungstechnische Veränderungen und verbesserte Abstimmungen vereinbart. Außerdem soll die Aufgriffsgrenze zum 31. Dezember 2009 auf 100.000 Euro und danach auf null abgesenkt werden. Trotz der genannten Vereinfachungen wurden rund 205 Mio. Euro an Forderungen und Verbindlichkeiten im Zuge der Schuldenkonsolidierung bereinigt. Im Ergebnis steht die Konzernbilanzsumme bei rund 950 Mio. Euro.

7. Erfolgskonsolidierung

Die Kernverwaltung sowie die Eigenbetriebe und Gesellschaften unterhalten vielfältige gegenseitige Geschäftsbeziehungen, die einerseits zu Aufwand und andererseits zu Ertrag führen (z.B. Zinsaufwand und -ertrag, Mietaufwand und -ertrag). Auch diese interne Beziehung, die sich in den jeweiligen Gewinn- und Verlustrechnungen abbildet, ist in der „Konzernbetrachtung“ heraus zu lösen.

Eliminiert wurden beispielsweise das Betreiberentgelt der Stadt an ASG, die Mietzahlungen der Stadt an den EB 85 sowie Zinsaufwendungen und -erträge aus den bilateral gewährten Kassenkrediten bzw. Kommunaldarlehen. Als Änderungsrahmen wurden dabei rund 70 Mio. Euro an Aufwendungen und Erträgen konsolidiert.

8. Darstellung und Analyse des Gesamtabschlusses

Auf die zusätzlichen Anlagen zum Gesamtabschluss (Gesamtanhang, Konsolidierungsbericht und diverse Übersichten) wurde für die Pilotierung verzichtet. Die Gesamtbilanz und Gesamtergebnisrech­nung des "Konzerns Stadt Salzgitter" zum 31. Dezember 2008 sind als Anlage beigefügt. Interessant ist ergänzend die nachfolgende Grobanalyse der Bilanz- und Ergebnisrelationen, welche die Verände­rungen durch die Konsolidierung dokumentiert:

 

 

Es zeigt sich deutlich, dass erst im konsolidierten Gesamtabschluss die Vermögens- und Schuldenstruktur der Stadt zutreffend dargestellt wird. Folgende Sachverhalte haben sich hierbei im Gesamtverbund der Stadt und ihrer Betriebe ausgewirkt:

 

?         Das Grundstücks- und Gebäudevermögen wurde in Salzgitter umfangreich auf die drei Eigenbetriebe übertragen. Deshalb findet sich bei der Stadt ein geringer Vermögensbestand, aber im Gegenzug ein umfangreiches Finanzvermögen (Beteiligungsbuchwerte und Ausleihungen zwischen der Stadt und den Eigenbetrieben). Im Rahmen der Konsolidierung wird das Finanzvermögen deshalb stark reduziert und das Grundstücks- und Gebäudevermögen wieder aufgestockt. Am Ende macht das Grundvermögen wie bei Kommunen üblich rund 80% der Gesamtbilanzsumme aus.

?         Das Infrastrukturvermögen befindet sich nur zu ca. 2/3 im Eigentum der Stadt selbst. Bei dem verbleibenden Drittel handelt es sich um das an ASG übertragene Kanalnetz.

?         Rund 70 Mio. Euro an Darlehen und Kassenkrediten wurden nicht von der Stadt selbst, sondern von den Betrieben aufgenommen. Unter den kreditähnlichen Rechtsgeschäften werden u.a. die Forfaitierungsverträge der ASG dargestellt. Der Verschuldungsgrad liegt im Bereich der Stadt bei 34% und in der Gesamtbilanz bei 38,5%.

?         Die Risikovorsorge im Rahmen von Rückstellungen entfällt mit rund 60% auf die Stadt und mit rund 40% auf die Betriebe. Auch hier ist nicht von einer umfangreichen Risikoverlagerung in die Betriebe auszugehen. Unter anderem werden die Pensionsrückstellungen auch für die bei den Eigenbetrieben beschäftigten Personen direkt bei der Stadt bilanziert.

 

 

In der Gesamtergebnisrechnung wird das starke Anwachsen der Erträge aus privatrechtlichen Entgelten deutlich. Insgesamt bleibt jedoch die Ertrags- und Aufwandsrelation im Zuge der Konsolidierung verhältnismäßig stabil. Von Interesse ist das ausgewiesene Gesamtergebnis in Höhe von rund 42,4 Mio. Euro, zu dem die Stadt selbst rund 29,0 Mio. Euro und die Betriebe rund 13,4 Mio. Euro beigetragen haben.

 

 

 

9. Ausblick

Der Gesamtabschluss zum 31. Dezember 2009 wird anhand der Erkenntnisse aus der Pilotierung und der darauf beruhenden Festlegungen der Arbeitsgemeinschaft Gesamtabschluss bis Ende Juni 2010 aufgestellt. Nach erfolgter Prüfung durch das städtische Rechnungsprüfungsamt erfolgt die Vorlage und Beschlussfassung durch den Rat der Stadt bis Jahresende 2010.

Darüber hinaus soll in einem weiteren Teilprojekt in 2010 ein Sollkonzept zur Gesamtsteuerung erarbeitet werden. Daraus werden anschließend Handlungsempfehlungen für die Stadt Salzgitter abgeleitet. Dabei werden die derzeit bereits umgesetzten Maßnahmen zur Steuerung einbezogen. Betreut und begleitet wird das Teilprojekt von der FH Osnabrück, Herrn Prof. Lasar.

 

Anlagen:

Ergebnisrechnung

Gesamtbilanz

Anlagen:  
  Nr. Status Name    
Anlage 1 1 öffentlich Anlage 1 - Gesamtergebnisrechnung (25 KB) PDF-Dokument (48 KB)    
Anlage 2 2 öffentlich Anlage 2 - Gesamtbilanz (66 KB) PDF-Dokument (82 KB)