Vorlage - 1792/14/1

Beschlussvorschlag:

 

1.

Die dieser Ergänzungsvorlage Nr. 1792 / 14 / 1 als Anlage I beigefügte 16. Sat­zung zur Änderung der Satzung der Stadt Salzgitter über die Erhebung von Friedhofsge­bühren wird be­schlossen.

 

2.

Der der Vorlage Nr. 1792 / 14 als Anlage II beigefügten Gebührenbedarfsbe­rech­nung 2003 für den Städtischen Friedhofsbetrieb - HUA 7500 - wird zuge­stimmt.

 

3.

Die Verwaltung wird beauftragt, für die Gebührensatzung 2004 geeignete Maß­nahmen zur weiteren Kostenreduzierung zu prüfen und vorzuschlagen. Neben den Ergebnissen aus der Organisationsuntersuchung ist zu prüfen:

 

a)     Kostenauswirkungen einer Privatisierung von Grünpflegearbeiten,

 

b)     Schließung von kostenintensiven Friedhöfen unter Berücksichtigung einer Sicherstellung der Versorgung,

 

c)     Kostenauswirkungen und grundsätzliche Möglichkeiten der kompletten Übergabe der Friedhofsverwaltung und –unterhaltung an Private (z.B. Beer­digungsunter­nehmer in der Stadt).

 

 

 

 

 

 

 

 

Sachverhalt:

 

Rechtliche und finanzielle Auswirkungen der fehlenden Friedhofsgebührensat­zung 2003

 

Der Rat der Stadt Salzgitter hat in seiner Sitzung am 18. 12. 2002 die Beratung der Vorlage Nr. 1792 / 14 im Hinblick auf die Anträge der CDU-Ratsfraktion vom 11. 12. 2002, der FDP-Ratsfraktion vom 16. 12. 2002 und der SPD-Ratsfraktion vom 18. 12. 2002 zurückgestellt, sodass die Satzung nicht zum 01. 01. 2003 in Kraft getreten ist.

 

Ab dem 01. 01. 2003 hat die Stadt Salzgitter keine gültige Friedhofsgebührensat­zung. Die in der bis­herigen Satzung enthaltenen Gebührensätze stützen sich auf die dem Beschluss der 15. Satzung zur Änderung der Satzung der Stadt Salzgitter über die Erhebung von Fried­hofsgebühren vom 30. 01. 2002 zu Grunde liegende Gebüh­renkalkulation. Da sich diese Gebührenkalkulation aber nur auf den Kalkulationszeit­raum 2002 bezieht, lassen sich die Gebührensätze im Jahre 2003 hiermit nicht mehr rechtfertigen. Ohne gültige Gebührensat­zung ist die Gebührenerhebung rechtswidrig. Friedhofsgebüh­ren dürfen daher ab 01. 01. 2003 bis zum Beschluss bzw. zur Be­kanntmachung einer gültigen (16.) Satzung nicht erho­ben werden.

 

Eine rückwirkende Gebührenerhöhung ist nach den Vorschriften des NKAG nicht zulässig. Der in der Anlage I dieser Ergänzungsvorlage enthaltene Satzungstext ist unter § 2 Abs. 2 um eine Regelung erweitert, wonach für den rückwirkenden Zeit­raum ab 01. 01. 2003 die Gebührensätze auf die Höhe der bisherigen 15. Satzung beschränkt bleiben.

 

Die sich ergebenden Mindereinnahmen sind als kalkulierte Unterdeckung zu bewer­ten und werden den Kostendeckungsgrad entsprechend verringern. Die genaue Be­zifferung des Unterdeckungsbetrages ist abhängig von der Anzahl der Beisetzun­gen, die in den rückwir­kenden Zeitraum ab 01. 01. 2003 fallen.

 

Die der ursprünglichen Vorlage Nr. 1792 / 14 anliegende Gebührenbedarfsberech­nung 2003 für den Städtischen Friedhofsbetrieb - HUA 7500 – ist dieser Ergän­zungsvorlage Nr. 1792 / 14 / 1 als Anlage II erneut in unveränderter Form beigefügt.

 

Anträge der Fraktionen des Rates

 

Die CDU-Ratsfraktion hat zur Vorlage Nr. 1792/14 folgenden Änderungsantrag vom 11. 12. 2002 (2068/14) ge­stellt:

 

“Zu Beschlussvorschlag Nr. 1:

Die Friedhofsgebühren für das Jahr 2003 werden nicht erhöht. Die Verwaltung wird beauftragt, den Ausgleich des entsprechenden Haushaltsunterabschnittes durch Ein­sparungen zu errei­chen, insbesondere im Personalbereich. Hierzu sind entsprechende Vorschläge zu unterbrei­ten.

Zu Beschlussvorschlag Nr. 2:

Die Gebührenbedarfsberechnung ist entsprechend zu ändern.”

 

In die Kalkulation der Friedhofsgebühren 2003 lt. Vorlage Nr. 1792/14 ist eine Kos­tenredu­zierung bei den Personalausgaben von 57.100 € und bei den Sachausgaben von 44.200 €, insgesamt 101.300 €, eingeflossen. Damit ist ein vergleichbarer Aus­gleich des Zuschussbe­trages aus Allgemeinen Haus­haltsmitteln in Höhe von 100.000 € erfolgt, der in der Kalkula­tion 2002 deutlich zur Reduzierung der prozentu­alen Stei­gerungsrate der Gebühren in Höhe von etwa 9 % beigetragen hat.

 

 

Auf Grund der in der Kalkulation 2003 vorgenommenen Reduzierung der Personal­ausgaben von 57.100 € werden im Friedhofsbetrieb 4 Saisonkräfte nicht mehr einge­setzt. Ausgehend von der Schät­zung der Beisetzungen in 2003 würde die Nichtan­passung der Friedhofsge­bühren dazu führen, dass ein weiterer Personalabbau in der Größenordnung von ca. 277.000 € erfolgen müsste. Dies hätte zur Konsequenz, dass die Unterhaltungs- und Pflege­arbeiten völlig entfielen und die Verkehrssiche­rungs­pflichten auf den Friedhöfen nur noch eingeschränkt wahrgenommen werden könnten.

 

Dies wäre rechtlich nicht zulässig, da die Stadt sowohl die ordnungsmäßige Pflege und In­standhaltung der Friedhöfe als solche als auch die bauliche Unterhaltung und Sicherheit aller auf den Friedhöfen befindlichen und dem Friedhofszweck dienenden Gebäude und Anlagen zu ge­währleisten hat. Solche der Kalkulation 2003 einherge­henden Standardreduzierungen im Friedhofsbetrieb werden sicherlich noch nicht zu rechtlichen Nachprüfungen und Fest­stellungen der Benutzer führen, ob entspre­chend ihren Rechten und nach den bestehenden Bestimmungen für den Friedhofs­betrieb seitens der Stadt gehandelt wird. Friedhofsgebühren sind so zu bemessen, dass ihre Höhe dem Maße der Benutzung oder Inanspruchnahme im Einzelfall ent­spricht. Da die Friedhofsgebühr eine Gegenleistung für eine besondere Leistung der Stadt dar­stellt, muss sie zu dieser in einem tragbaren Verhältnis stehen. Die­ser Grund­satz der sog. speziellen Entgeltlichkeit wird offenkundig verletzt sein, wenn – ausgelöst durch einen drastischen Personalabbau – die Pflege- und Unterhaltungs­leistungen nicht mehr den bemessenen Gebühren entsprechen.

 

Auch sollte der vorliegende Konsolidierungsvorschlag Nr. 30 “Exten­sivierung der Grünpflege” hierzu gesehen werden, der in einer noch näher einzugrenzenden Kos­tengröße nur über Personalkostenre­duzierungen abzufangen wäre.

 

Die FDP-Ratsfraktion hat zur Vorlage Nr. 1792/14 folgenden Änderungsantrag vom 16. 12. 2002 ge­stellt:

 

“1. Über den Beschlussvorschlag wird nicht entschieden.

2. Der öffentliche Grünflächenanteil wird von 15 % auf 30 % zu Lasten der Friedhofs­flache er­höht. Die Fläche von 15 % ist als nutzbare Friedhofsfläche zu entwidmen.

3. Auf der Grundlage der verminderten Flächenanteile ist eine neue Gebührenbedarfs­berech­nung durchzuführen.

 

Begründung:

Die Prognose der Grabstättenverkäufe der Gebührenbedarfsberechnung 2003 weist einen deutlichen Rückgang der benötigten Friedhofsfläche aus. Um die daraus resultie­renden Gebüh­renerhöhungen zu vermeiden und Kostendeckung zu erzielen, ist der zur Verfügung stehende Friedhofsflächenanteil entsprechend zu verkleinern. Die entwid­mete Friedhofsfläche wird als öffentliche Grünfläche gewidmet. Durch die Umwidmung der Friedhofsfläche in öffentliche Grünfläche verringern sich aus die Verkehrssiche­rungspflichten, die bei einer öffentlichen Grün­fläche niedriger und somit auch kosten­günstiger sind als bei der entsprechenden Friedhofsflä­che.”

 

Die persönlichen und sachlichen Kosten für die Unterhaltung und Verwaltung des Friedhof­betriebes sind grundsätzlich durch das Gebührenaufkommen zu decken, wobei das öffentli­che Interesse anteil­mäßig zu berücksichtigen ist. Weder der Grad der Kostendeckung noch die Höhe des öffentlichen Interesses sind gesetzlich vorge­schrieben; die Entscheidung liegt im pflichtgemäßen Ermessen der Stadt.

 

Der Rat der Stadt Salzgitter hat mit Beschluss vom 16. 12. 1998 den Anteil des öf­fentlichen Grüns mit 15 % festgesetzt. Demzufolge werden von den Gesamtkosten 15 % der Kosten für Grabstätten aus­gegliedert (s. Vorlage 1792 / 14 und / 14 / 1, je Anlage II, Seite 2; 223.995 €).

 

 

Das Kommunalprüfungsamt der Bezirksregierung Braunschweig hat in seinem Be­richt vom 16. 11. 2001 (Pkt. 5.2.3 Friedhofswesen, Seite 169) u. a. ausgeführt, dass in der Vergan­genheit – und im Wi­der­spruch zur geltenden Rechtlage – sogar von ei­nem 30 %-igen Anteil des öffentlichen Interesses aus­gegangen wurde, ohne dass diesem Prozentsatz greifbare Einzeldaten zu Grunde lagen.

 

Anstelle eines pauschalen Abzuges für das öffentliche Interesse nimmt die Stadt nunmehr einen 15 %-igen Abzug für das öffentliche Grün vor. Nach den einschlägi­gen Empfehlungen der KGSt ist dieser Abzug nur nach konkreter Ermittlung der Flä­chen zulässig. Die Stadt hat hierfür einen Flächenanteil von rd. 26 % ermittelt; diesen aber kostenmäßig als 15 % Kos­tenabschlag bewertet, da hierfür ein geringerer Pfle­geaufwand zu berücksichtigt ist. Die aus­gegliederten Flächen sind in den 5 beigefüg­ten Lageplänen exemplarisch dargestellt (s. An­lage III dieser Ergänzungsvorlage). Eine Überprüfung und Ortsbegehung der Bezirks­regie­rung Braunschweig hat sodann ergeben, dass die Voraussetzungen für die ausge­gliederten Flä­chen zutreffen und damit die vorgenommene Kostenausgliederung für zulässig erachtet wird.

 

Es ist sachlich nicht vertretbar, den Anteil für das öffentlich Grün von 15 % (wieder) auf 30 % zu erhö­hen, zumal die Aufsichtsbehörde gerade die damit verbundene Ab­weichung vom Prinzip der Voll­kostendeckung sehr genau beobachtet und wiederholt beanstandet hat.

 

Bei der Schließung / Stillegung eines Friedhofs (oder eines Teils des Friedhofs) ist zwischen der Außer­dienststel­lung und der Entwidmung zu unterscheiden. Durch die Entwidmung wird der Fried­hof(-steil) seiner Be­stimmung, als Ruhestätte der Toten zu dienen, gänzlich entzogen und einer anderen Verwendung zugeführt. Diese Be­standverfügung führt also dazu, dass der Friedhof(-steil) seinen Charakter als öffent­liche Bestattungsfläche völlig verliert.

 

Die Entwidmung setzt in der Regel die vorherige Außerdienststellung voraus; eine frühere, auch nur teilweise Entwidmung darf jedoch nur erfolgen, wenn hierfür ein zwingendes öffent­liches Interesse gegeben ist. Es soll dahingestellt bleiben, ob die­ses zwingende öffentliche Interesse für eine Entwid­mung von Friedhofsteilflächen zu bejahen wäre. Angesichts der Feststellung, dass entwidmete Fried­hofsteilflächen ihre Bestimmung als öffentliche Bestat­tungsstätten völlig verlieren, können diese aus­ge­gliederten Flächen nicht andererseits wie­derum den Friedhöfen als öffentliche Grün­flächenanteile zugerechnet werden.

 

Die SPD-Ratsfraktion hat zur Vorlage Nr. 1792/14 folgenden Antrag vom 18. 12. 2002 ge­stellt:

 

“Es wird beantragt, die Vorlage zurückzustellen, bis die Änderungsanträge der CDU und FDP  und die weiteren Punkte von der Verwaltung geprüft und im Fachausschuss diskutiert wurden:

-          Überprüfung des Pflegestandards (z. B. Senkung, Einsatz von HZA – Kräften bzw. privater Firmen) bis hin zur Verkehrssicherungspflicht und ggfls. Stillegung; hierbei ist auch das sich verändernde Bestattungsverhalten zu berücksichtigen.

-          Differenzierte Betrachtung der Friedhofsgebühren (Betriebsstättenrechnung) nach Fried­hofskategorien.

Auch sollte bei den Gebühren die geringeren Sterbefälle und die ab 2005 prognosti­zierte hö­here Sterberate beachtet werden.”

 

Entsprechend den bereits erwähnten Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen werden Einspa­rungen unvermeidbar Auswirkungen auch auf den Pflege- und Unterhaltungs­standard im Friedhofsbetrieb haben. So werden beim Wegenetz nur die verkehrser­haltenden Maßnah­men und notwendige Sanie­rungen zurückgestellt, auch auf die Gefahr hin, dass ein weiterer Substanzverlust damit einhergeht.

 

Bei der Grünflächenpflege wird keine Wildkräuterbeseitigung in Gehölzflächen durch Ha­cken, sondern nur noch ein dreimaliges Ausmähen der Flächen erfolgen. Der ge­samte Maß­nahmekatalog hinsicht­lich der Umgestaltung und Standardabsenkungen von öffentlichen Grünflächen wird in einer geson­derten Vorlage des Amtes darge­stellt werden.

 

Die Richtlinien des Rates der Stadt vom 19. 12. 1990 zur Förderung sozialversiche­rungs­pflichtiger Beschäftigungsverhältnisse im Rahmen der “Hilfe zur Arbeit” nach dem BSHG sehen eine Förderung nach Ziffer 4. U. a. vor, wenn gemeinnützige oder zusätzliche Arbeiten mit einer Vertragsdauer von mindestens 12 Monaten geleistet und durch diese Beschäfti­gung keine vorhandenen festen Beschäf­tigungsverhält­nisse abgebaut bzw. vorgesehene Einstellungen zurückgestellt werden. Der Einsatz von “HZA” – Kräften wäre daher nach den Richtlinien vom 19. 12. 1990 im Friedhofs­betrieb nicht vertret­bar.

 

Der Einsatz privater Firmen im Friedhofsbetrieb erfolgt dort, wo er fachlich vertretbar und wirtschaftlich sinnvoll erscheint bzw. die personellen und sachlichen Kapazitäten des Amtes nicht ausreichen, diese Arbeiten zu erledigen. So erledigen Privatfirmen Grünpflegearbeiten in den kleineren Stadtteilen. Die Ausweitung solcher Tätigkeiten durch Privatfirmen wäre allerdings mit entsprechenden Kostenreduzie­rungen im ei­genen Personalsektor zu ver­knüpfen.

 

Die oben bereits angesprochene Schließung eines Friedhofes setzt ein entsprechen­des öf­fentliches Bedürfnis voraus. Sie wird dann notwendig, wenn für weitere Grab­stellen kein Raum mehr vorhanden ist oder wenn gesundheitliche Gründe eine wei­tere Benutzung ver­bieten. Die Schließung eines Fried­hofes hätte sodann nicht die völlige Verwendungsfreiheit zur Folge, vielmehr bleiben der Friedhof und seine Ein­richtungen erhalten, es dürfen lediglich weitere Beisetzungen nicht mehr erfolgen. Der Fried­hof bleibt auch weiterhin zum Besuch und zur Pflege der Gräber geöffnet. Vorhandene Gräber bleiben bis zum Ablauf der Ruhezeit erhalten; Grabmale, Grab­einfassungen und sonstige Friedhofseinrichtun­gen werden nicht entfernt. Von daher ist nach gegenwärtigem Kenntnisstand nicht davon auszugehen, dass eine Stille­gung eines Friedhofes zu Kostenreduzierungen führen würde.

 

Aus den den Ratsfraktionen mit Schreiben vom 03. 12. 2002 zur Verfügung gestell­ten Ar­beitsunterla­gen wird auf den Seiten 2 und 3 der Anlage deutlich, dass sich die Schere zwi­schen Erd- und Urnen­bestattung in der Zeit von 1996 bis 2003 immer weiter geöffnet hat. Während die Erdbestattungen insgesamt um 26,06 % zurückge­gangen sind, sind die Urnen­bestattungen in diesem Zeitraum insge­samt um 25,32 % gestiegen.

 

Grundlage im Rahmen der Gebührenkalkulation ist u. a. die plausible Schätzung der Anzahl der Erd- und Urnenbe­stattungen (und dort jeweils differenziert zwischen Wahl- oder Reihenleistungen). Über diffe­renzierte Betrachtungen des Pflegeaufwan­des, der Flächenkos­tenfaktoren und der unter­schiedlichen Ruhefristen bildet sich letztlich der Preis, die Gebühr für die jeweilige (Wahl- / Reihen-)Bestattungsart (s. näher Anlage II dieser Vorlage, Seite 3 bis 5). Es würde einer verwaltungsgerichtli­chen Überprüfung nicht standhalten, wenn nun keine der Bestat­tungsart und –leis­tung entsprechende Kostenbetrachtung vereinzelt erfolgen würde. So ist eine nicht sachgerechte Kostenverteilung z. B. zu Gunsten der Erdbestattungen unzulässig.

 

In der Anlage IV dieser Ergänzungsvorlage sind erstmals Kostenbetrachtungen ein­zelner Friedhöfe, quasi Betriebsstättenrechnungen, abgebildet. Grundlage sind ei­nerseits die nach den Arbeitsauf­zeichnungen im Jahre 2002 zusammengestellten Kostenblöcke: Personal-, Maschinen- und Sach­kosten sowie die Kosten für die Grünpflege durch Dritte. Andererseits sind die auf dem jeweiligen Friedhof erfolgten Pflegedienstgänge bei Bestattungen ausge­wertet worden. Analog einer Kalkulation sind sodann die Preise für die (Wahl-/Reihen-)Be­stattungsarten auf dem einzelnen Friedhof gebildet worden. Die Kostenbetrachtung ist als eine Momentaufnahme des Jahres 2002 zu sehen, weil kein vergleichbares Zahlenmaterial der Vorjahre bereit steht bzw. erst sehr arbeitsintensiv aufgearbeitet werden müsste.

 

Die Kostenbetrachtung nach Anlage IV dürfte aber dennoch deutlich machen, dass die im Einzelnen ermittelten Kosten des Grabes von der Anzahl der Bestattungen, der Größe und den Pflegekosten des jeweiligen Friedhofs abhängig sind. Würden derartige Gebühren je Friedhof festgesetzt werden, so würden unakzeptable Unter­schiede in der Gebührenhöhe innerhalb des Stadtgebietes auftreten.

 

Die noch voraussichtlich bis zum Jahre 2005 zurückgehenden Bestattungszahlen fließen in die Kal­kulation eines jeden Jahres ein. Wie oben schon ausgeführt, sind die Anzahl der Erd- und Urnenbe­stattungen auf der Grundlage der Verkäufe der Vorjahre nachvollziehbar zu schätzen.

 

Es wäre sicherlich wünschenswert, wenn – angesichts des geschätzten Rückgangs bei den Bestattungen bis 2005 – durch Einsatz eines Zuschussbetrages aus Allge­meinen Haus­haltsmitteln dieser Zeitraum überbrückt werden könnte. Allerdings sieht die Verwaltung unter dem Gesichtspunkt der Haushaltssituation keine Möglichkeit, die Friedhofsgebühren zu subventionieren. .

 

Die Verwaltung wird im Verlaufe des Jahres 2003 die unterschiedlichen Kosten­strukturen der einzelnen Friedhöfe intensiv auf weitere Einsparpotentiale im Zusam­menhang mit der Organisationsuntersuchung überprüfen.

 

gez. Knebel                                                                 gez. Hennings

 

 

                                Beglaubigt: gez. Hartmann (Dienstsiegel)

 

 

 

 

Anlagen:

 

I..        16. Satzung zu Änderung der Satzung ... von Friedhofsgebühren

II.                   Gebührenbedarfsberechnung 2003

III.                  Lagepläne über die ausgegliederten Grünflächen im Friedhofsbereich

IV.                Kostenbetrachtung einzelner Friedhöfe