Sachverhalt:
Rechtliche und finanzielle Auswirkungen der fehlenden
Friedhofsgebührensatzung 2003
Der Rat der Stadt Salzgitter hat in
seiner Sitzung am 18. 12. 2002 die Beratung der Vorlage Nr. 1792 / 14 im
Hinblick auf die Anträge der CDU-Ratsfraktion vom 11. 12. 2002, der
FDP-Ratsfraktion vom 16. 12. 2002 und der SPD-Ratsfraktion vom 18. 12. 2002 zurückgestellt,
sodass die Satzung nicht zum 01. 01. 2003 in Kraft getreten ist.
Ab dem 01. 01. 2003 hat die
Stadt Salzgitter keine gültige Friedhofsgebührensatzung. Die in der bisherigen
Satzung enthaltenen Gebührensätze stützen sich auf die dem Beschluss der 15.
Satzung zur Änderung der Satzung der Stadt Salzgitter über die Erhebung von
Friedhofsgebühren vom 30. 01. 2002 zu Grunde liegende Gebührenkalkulation. Da
sich diese Gebührenkalkulation aber nur auf den Kalkulationszeitraum 2002
bezieht, lassen sich die Gebührensätze im Jahre 2003 hiermit nicht mehr
rechtfertigen. Ohne gültige Gebührensatzung ist die Gebührenerhebung
rechtswidrig. Friedhofsgebühren dürfen daher ab 01. 01. 2003 bis zum Beschluss
bzw. zur Bekanntmachung einer gültigen (16.) Satzung nicht erhoben werden.
Eine rückwirkende Gebührenerhöhung ist
nach den Vorschriften des NKAG nicht zulässig. Der in der Anlage I dieser
Ergänzungsvorlage enthaltene Satzungstext ist unter § 2 Abs. 2 um eine Regelung
erweitert, wonach für den rückwirkenden Zeitraum ab 01. 01. 2003 die
Gebührensätze auf die Höhe der bisherigen 15. Satzung beschränkt bleiben.
Die sich ergebenden Mindereinnahmen
sind als kalkulierte Unterdeckung zu bewerten und werden den
Kostendeckungsgrad entsprechend verringern. Die genaue Bezifferung des
Unterdeckungsbetrages ist abhängig von der Anzahl der Beisetzungen, die in den
rückwirkenden Zeitraum ab 01. 01. 2003 fallen.
Die
der ursprünglichen Vorlage Nr. 1792 / 14 anliegende Gebührenbedarfsberechnung
2003 für den Städtischen Friedhofsbetrieb - HUA 7500 – ist dieser Ergänzungsvorlage
Nr. 1792 / 14 / 1 als Anlage II erneut in unveränderter Form beigefügt.
Anträge der Fraktionen des Rates
Die CDU-Ratsfraktion hat
zur Vorlage Nr. 1792/14 folgenden Änderungsantrag vom 11. 12. 2002 (2068/14) gestellt:
“Zu
Beschlussvorschlag Nr. 1:
Die Friedhofsgebühren für das
Jahr 2003 werden nicht erhöht. Die Verwaltung wird beauftragt, den Ausgleich
des entsprechenden Haushaltsunterabschnittes durch Einsparungen zu erreichen,
insbesondere im Personalbereich. Hierzu sind entsprechende Vorschläge zu
unterbreiten.
Zu
Beschlussvorschlag Nr. 2:
Die Gebührenbedarfsberechnung ist entsprechend zu ändern.”
In die Kalkulation der
Friedhofsgebühren 2003 lt. Vorlage Nr. 1792/14 ist eine Kostenreduzierung bei
den Personalausgaben von 57.100 € und bei den Sachausgaben von 44.200 €,
insgesamt 101.300 €, eingeflossen. Damit ist ein vergleichbarer Ausgleich des
Zuschussbetrages aus Allgemeinen Haushaltsmitteln in Höhe von 100.000 €
erfolgt, der in der Kalkulation 2002 deutlich zur Reduzierung der prozentualen
Steigerungsrate der Gebühren in Höhe von etwa 9 % beigetragen hat.
Auf Grund der in der Kalkulation 2003 vorgenommenen
Reduzierung der Personalausgaben von 57.100 € werden im Friedhofsbetrieb 4
Saisonkräfte nicht mehr eingesetzt. Ausgehend von der Schätzung der
Beisetzungen in 2003 würde die Nichtanpassung der Friedhofsgebühren dazu
führen, dass ein weiterer Personalabbau in der Größenordnung von ca. 277.000 €
erfolgen müsste. Dies hätte zur Konsequenz, dass die Unterhaltungs- und Pflegearbeiten
völlig entfielen und die Verkehrssicherungspflichten auf den Friedhöfen nur
noch eingeschränkt wahrgenommen werden könnten.
Dies wäre rechtlich nicht zulässig, da die Stadt sowohl die
ordnungsmäßige Pflege und Instandhaltung der Friedhöfe als solche als auch die
bauliche Unterhaltung und Sicherheit aller auf den Friedhöfen befindlichen und
dem Friedhofszweck dienenden Gebäude und Anlagen zu gewährleisten hat. Solche
der Kalkulation 2003 einhergehenden Standardreduzierungen im Friedhofsbetrieb
werden sicherlich noch nicht zu rechtlichen Nachprüfungen und Feststellungen
der Benutzer führen, ob entsprechend ihren Rechten und nach den bestehenden
Bestimmungen für den Friedhofsbetrieb seitens der Stadt gehandelt wird.
Friedhofsgebühren sind so zu bemessen, dass ihre Höhe dem Maße der Benutzung
oder Inanspruchnahme im Einzelfall entspricht. Da die Friedhofsgebühr eine
Gegenleistung für eine besondere Leistung der Stadt darstellt, muss sie zu
dieser in einem tragbaren Verhältnis stehen. Dieser Grundsatz der sog.
speziellen Entgeltlichkeit wird offenkundig verletzt sein, wenn – ausgelöst
durch einen drastischen Personalabbau – die Pflege- und Unterhaltungsleistungen
nicht mehr den bemessenen Gebühren entsprechen.
Auch sollte der vorliegende Konsolidierungsvorschlag Nr. 30
“Extensivierung der Grünpflege” hierzu gesehen werden, der in einer noch näher
einzugrenzenden Kostengröße nur über Personalkostenreduzierungen abzufangen
wäre.
Die FDP-Ratsfraktion hat
zur Vorlage Nr. 1792/14 folgenden Änderungsantrag vom 16. 12. 2002 gestellt:
“1. Über den
Beschlussvorschlag wird nicht entschieden.
2. Der
öffentliche Grünflächenanteil wird von 15 % auf 30 % zu Lasten der Friedhofsflache
erhöht. Die Fläche von 15 % ist als nutzbare Friedhofsfläche zu entwidmen.
3. Auf der
Grundlage der verminderten Flächenanteile ist eine neue Gebührenbedarfsberechnung
durchzuführen.
Begründung:
Die Prognose der
Grabstättenverkäufe der Gebührenbedarfsberechnung 2003 weist einen deutlichen
Rückgang der benötigten Friedhofsfläche aus. Um die daraus resultierenden
Gebührenerhöhungen zu vermeiden und Kostendeckung zu erzielen, ist der zur
Verfügung stehende Friedhofsflächenanteil entsprechend zu verkleinern. Die
entwidmete Friedhofsfläche wird als öffentliche Grünfläche gewidmet. Durch die
Umwidmung der Friedhofsfläche in öffentliche Grünfläche verringern sich aus die
Verkehrssicherungspflichten, die bei einer öffentlichen Grünfläche niedriger
und somit auch kostengünstiger sind als bei der entsprechenden Friedhofsfläche.”
Die persönlichen und sachlichen Kosten
für die Unterhaltung und Verwaltung des Friedhofbetriebes sind grundsätzlich
durch das Gebührenaufkommen zu decken, wobei das öffentliche Interesse anteilmäßig
zu berücksichtigen ist. Weder der Grad der Kostendeckung noch die Höhe des
öffentlichen Interesses sind gesetzlich vorgeschrieben; die Entscheidung liegt
im pflichtgemäßen Ermessen der Stadt.
Der Rat der Stadt Salzgitter hat mit
Beschluss vom 16. 12. 1998 den Anteil des öffentlichen Grüns mit 15 %
festgesetzt. Demzufolge werden von den Gesamtkosten 15 % der Kosten für
Grabstätten ausgegliedert (s. Vorlage 1792 / 14 und / 14 / 1, je Anlage II,
Seite 2; 223.995 €).
Das Kommunalprüfungsamt der
Bezirksregierung Braunschweig hat in seinem Bericht vom 16. 11. 2001 (Pkt.
5.2.3 Friedhofswesen, Seite 169) u. a. ausgeführt, dass in der Vergangenheit –
und im Widerspruch zur geltenden Rechtlage – sogar von einem 30 %-igen
Anteil des öffentlichen Interesses ausgegangen wurde, ohne dass diesem
Prozentsatz greifbare Einzeldaten zu Grunde lagen.
Anstelle eines pauschalen Abzuges für
das öffentliche Interesse nimmt die Stadt nunmehr einen 15 %-igen Abzug für das
öffentliche Grün vor. Nach den einschlägigen Empfehlungen der KGSt ist dieser
Abzug nur nach konkreter Ermittlung der Flächen zulässig. Die Stadt hat
hierfür einen Flächenanteil von rd. 26 % ermittelt; diesen aber kostenmäßig als
15 % Kostenabschlag bewertet, da hierfür ein geringerer Pflegeaufwand zu
berücksichtigt ist. Die ausgegliederten Flächen sind in den 5 beigefügten
Lageplänen exemplarisch dargestellt (s. Anlage III dieser Ergänzungsvorlage).
Eine Überprüfung und Ortsbegehung der Bezirksregierung Braunschweig hat
sodann ergeben, dass die Voraussetzungen für die ausgegliederten Flächen
zutreffen und damit die vorgenommene Kostenausgliederung für zulässig erachtet
wird.
Es ist sachlich nicht vertretbar, den
Anteil für das öffentlich Grün von 15 % (wieder) auf 30 % zu erhöhen, zumal
die Aufsichtsbehörde gerade die damit verbundene Abweichung vom Prinzip der
Vollkostendeckung sehr genau beobachtet und wiederholt beanstandet hat.
Bei der Schließung / Stillegung eines
Friedhofs (oder eines Teils des Friedhofs) ist zwischen der Außerdienststellung
und der Entwidmung zu unterscheiden. Durch die Entwidmung wird der Friedhof(-steil)
seiner Bestimmung, als Ruhestätte der Toten zu dienen, gänzlich entzogen und
einer anderen Verwendung zugeführt. Diese Bestandverfügung führt also dazu,
dass der Friedhof(-steil) seinen Charakter als öffentliche Bestattungsfläche
völlig verliert.
Die Entwidmung setzt in der Regel die
vorherige Außerdienststellung voraus; eine frühere, auch nur teilweise
Entwidmung darf jedoch nur erfolgen, wenn hierfür ein zwingendes öffentliches
Interesse gegeben ist. Es soll dahingestellt bleiben, ob dieses zwingende
öffentliche Interesse für eine Entwidmung von Friedhofsteilflächen zu bejahen
wäre. Angesichts der Feststellung, dass entwidmete Friedhofsteilflächen ihre
Bestimmung als öffentliche Bestattungsstätten völlig verlieren, können diese
ausgegliederten Flächen nicht andererseits wiederum den Friedhöfen als
öffentliche Grünflächenanteile zugerechnet werden.
Die SPD-Ratsfraktion hat
zur Vorlage Nr. 1792/14 folgenden Antrag vom 18. 12. 2002 gestellt:
“Es wird beantragt, die
Vorlage zurückzustellen, bis die Änderungsanträge der CDU und FDP und die weiteren Punkte von der Verwaltung
geprüft und im Fachausschuss diskutiert wurden:
-
Überprüfung des Pflegestandards (z. B. Senkung,
Einsatz von HZA – Kräften bzw. privater Firmen) bis hin zur
Verkehrssicherungspflicht und ggfls. Stillegung; hierbei ist auch das sich
verändernde Bestattungsverhalten zu berücksichtigen.
-
Differenzierte Betrachtung der Friedhofsgebühren
(Betriebsstättenrechnung) nach Friedhofskategorien.
Auch sollte bei den
Gebühren die geringeren Sterbefälle und die ab 2005 prognostizierte höhere
Sterberate beachtet werden.”
Entsprechend den bereits erwähnten
Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen werden Einsparungen unvermeidbar
Auswirkungen auch auf den Pflege- und Unterhaltungsstandard im
Friedhofsbetrieb haben. So werden beim Wegenetz nur die verkehrserhaltenden
Maßnahmen und notwendige Sanierungen zurückgestellt, auch auf die Gefahr hin,
dass ein weiterer Substanzverlust damit einhergeht.
Bei der
Grünflächenpflege wird keine Wildkräuterbeseitigung in Gehölzflächen durch Hacken,
sondern nur noch ein dreimaliges Ausmähen der Flächen erfolgen. Der gesamte
Maßnahmekatalog hinsichtlich der Umgestaltung und Standardabsenkungen von
öffentlichen Grünflächen wird in einer gesonderten Vorlage des Amtes dargestellt
werden.
Die Richtlinien
des Rates der Stadt vom 19. 12. 1990 zur Förderung sozialversicherungspflichtiger
Beschäftigungsverhältnisse im Rahmen der “Hilfe zur Arbeit” nach dem BSHG sehen
eine Förderung nach Ziffer 4. U. a. vor, wenn gemeinnützige oder zusätzliche
Arbeiten mit einer Vertragsdauer von mindestens 12 Monaten geleistet und durch
diese Beschäftigung keine vorhandenen festen Beschäftigungsverhältnisse
abgebaut bzw. vorgesehene Einstellungen zurückgestellt werden. Der Einsatz von
“HZA” – Kräften wäre daher nach den Richtlinien vom 19. 12. 1990 im Friedhofsbetrieb
nicht vertretbar.
Der Einsatz
privater Firmen im Friedhofsbetrieb erfolgt dort, wo er fachlich vertretbar und
wirtschaftlich sinnvoll erscheint bzw. die personellen und sachlichen
Kapazitäten des Amtes nicht ausreichen, diese Arbeiten zu erledigen. So
erledigen Privatfirmen Grünpflegearbeiten in den kleineren Stadtteilen. Die
Ausweitung solcher Tätigkeiten durch Privatfirmen wäre allerdings mit
entsprechenden Kostenreduzierungen im eigenen Personalsektor zu verknüpfen.
Die oben
bereits angesprochene Schließung eines Friedhofes setzt ein entsprechendes öffentliches
Bedürfnis voraus. Sie wird dann notwendig, wenn für weitere Grabstellen kein
Raum mehr vorhanden ist oder wenn gesundheitliche Gründe eine weitere
Benutzung verbieten. Die Schließung eines Friedhofes hätte sodann nicht die
völlige Verwendungsfreiheit zur Folge, vielmehr bleiben der Friedhof und seine
Einrichtungen erhalten, es dürfen lediglich weitere Beisetzungen nicht mehr
erfolgen. Der Friedhof bleibt auch weiterhin zum Besuch und zur Pflege der
Gräber geöffnet. Vorhandene Gräber bleiben bis zum Ablauf der Ruhezeit
erhalten; Grabmale, Grabeinfassungen und sonstige Friedhofseinrichtungen
werden nicht entfernt. Von daher ist nach gegenwärtigem Kenntnisstand nicht
davon auszugehen, dass eine Stillegung eines Friedhofes zu Kostenreduzierungen
führen würde.
Aus den den
Ratsfraktionen mit Schreiben vom 03. 12. 2002 zur Verfügung gestellten Arbeitsunterlagen
wird auf den Seiten 2 und 3 der Anlage deutlich, dass sich die Schere zwischen
Erd- und Urnenbestattung in der Zeit von 1996 bis 2003 immer weiter geöffnet
hat. Während die Erdbestattungen insgesamt um 26,06 % zurückgegangen sind,
sind die Urnenbestattungen in diesem Zeitraum insgesamt um 25,32 % gestiegen.
Grundlage im
Rahmen der Gebührenkalkulation ist u. a. die plausible Schätzung der Anzahl der
Erd- und Urnenbestattungen (und dort jeweils differenziert zwischen Wahl- oder
Reihenleistungen). Über differenzierte Betrachtungen des Pflegeaufwandes, der
Flächenkostenfaktoren und der unterschiedlichen Ruhefristen bildet sich
letztlich der Preis, die Gebühr für die jeweilige (Wahl- /
Reihen-)Bestattungsart (s. näher Anlage II dieser Vorlage, Seite 3 bis 5). Es
würde einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung nicht standhalten, wenn nun
keine der Bestattungsart und –leistung entsprechende Kostenbetrachtung
vereinzelt erfolgen würde. So ist eine nicht sachgerechte Kostenverteilung z.
B. zu Gunsten der Erdbestattungen unzulässig.
In der Anlage
IV dieser Ergänzungsvorlage sind erstmals Kostenbetrachtungen einzelner
Friedhöfe, quasi Betriebsstättenrechnungen, abgebildet. Grundlage sind einerseits
die nach den Arbeitsaufzeichnungen im Jahre 2002 zusammengestellten
Kostenblöcke: Personal-, Maschinen- und Sachkosten sowie die Kosten für die
Grünpflege durch Dritte. Andererseits sind die auf dem jeweiligen Friedhof
erfolgten Pflegedienstgänge bei Bestattungen ausgewertet worden. Analog einer
Kalkulation sind sodann die Preise für die (Wahl-/Reihen-)Bestattungsarten auf
dem einzelnen Friedhof gebildet worden. Die Kostenbetrachtung ist als eine
Momentaufnahme des Jahres 2002 zu sehen, weil kein vergleichbares
Zahlenmaterial der Vorjahre bereit steht bzw. erst sehr arbeitsintensiv
aufgearbeitet werden müsste.
Die
Kostenbetrachtung nach Anlage IV dürfte aber dennoch deutlich machen, dass die
im Einzelnen ermittelten Kosten des Grabes von der Anzahl der Bestattungen, der
Größe und den Pflegekosten des jeweiligen Friedhofs abhängig sind. Würden
derartige Gebühren je Friedhof festgesetzt werden, so würden unakzeptable Unterschiede
in der Gebührenhöhe innerhalb des Stadtgebietes auftreten.
Die noch
voraussichtlich bis zum Jahre 2005 zurückgehenden Bestattungszahlen fließen in
die Kalkulation eines jeden Jahres ein. Wie oben schon ausgeführt, sind die
Anzahl der Erd- und Urnenbestattungen auf der Grundlage der Verkäufe der
Vorjahre nachvollziehbar zu schätzen.
Es wäre sicherlich wünschenswert, wenn – angesichts des
geschätzten Rückgangs bei den Bestattungen bis 2005 – durch Einsatz eines
Zuschussbetrages aus Allgemeinen Haushaltsmitteln dieser Zeitraum überbrückt
werden könnte. Allerdings sieht die Verwaltung unter dem Gesichtspunkt der
Haushaltssituation keine Möglichkeit, die Friedhofsgebühren zu subventionieren.
.
Die Verwaltung wird im Verlaufe des Jahres 2003 die
unterschiedlichen Kostenstrukturen der einzelnen Friedhöfe intensiv auf
weitere Einsparpotentiale im Zusammenhang mit der Organisationsuntersuchung
überprüfen.